Teksti Antti Kylmänen
Kuvat Puolustusvoimat, Ulkoministeriö
Toistakymmentä vuotta joutilaana olevaa EU:n taisteluosastoa yritetään nyt korjata tosissaan. Ratkaisevat uudistukset uhkaavat kuitenkin kaatua jäsenmaiden erimielisyyksiin.
Vuonna 2004 perustettua Euroopan unionin taisteluosastoa ole hyödynnetty kertaakaan. Viime kuukaudet EU-jäsenmaiden ulko- ja puolustusministerit sekä valtionpäämiehistä koostuva Eurooppa-neuvosto ovat valmistelleet EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan suunnan määrittävää ja tavoitteita kirkastavaa strategista kompassia. Strategisen kompassin toinen luonnos valmistuu tammikuussa 2022, ja Eurooppa-neuvoston on määrä hyväksyä lopputuotos maaliskuussa.
EU:n taisteluosaston kehittäminen on vahvasti esillä strategisen kompassin valmistelussa. Taisteluosasto nousi suomalaistenkin huulille viimeistään elokuussa 2021, kun Taliban-ääriliike tarttui Afganistanissa vallan kahvaan musertavalla voimalla. Satoja tuhansia ihmisiä evakuoitiin Afganistanin pääkaupungista Kabulista.
EU:n taisteluosastosta ei varsinaisesti olisi Kabulissa kärsiville ollut apua. Evakuointioperaation vetovastuussa oli Nato, eikä EU:n 1 500-päinen taisteluosasto olisi edes ollut riittävän suuri Kabuliin, kuten puolustusministeriön puolustuspoliittisen osaston ylijohtaja Esa Pulkkinen totesi syyskuussa Helsingin Sanomissa julkaistussa Vieraskynä-kirjoituksessaan. Pulkkinen sanoo kriisinhallinnan muuttuneen 20 vuodessa ja se on osasyy sille, miksi EU:n taisteluosastoa ei ole ikinä käytetty.
Millaisissa olosuhteissa taisteluosasto sitten sai alkunsa?
Suurten jäsenmaiden projekti
Taisteluosastoa ryhtyivät alun perin kehittämään silloiset suurimmat EU-jäsenmaat Ranska ja Iso-Britannia vuonna 2003. Kongon demokraattisessa tasavallassa saman vuoden kesäkuussa toteutettu historian ensimmäinen EU:n johtama kriisinhallintaoperaatio oli ollut menestys. EU:n nopeassa toimintakyvyssä oli kuitenkin havaittu puutteita. Tehtävän jälkeen suuret jäsenmaat alkoivat aktiivisesti edistämään EU:n nopean toiminnan osaston perustamista. Päätös havainnollistaa hyvin sitä, kuinka EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan pääpaino oli EU-alueen ulkopuolisessa kriisinhallinnassa.
Projekti nautti laajaa kannatusta jäsenmaiden keskuudessa ja vuoden 2004 marraskuussa konsepti oli toteutusvalmis. Perustettiin noin 1 500 sotilaan taisteluosasto, jonka toiminnasta vastaa vaihtuva ryhmä jäsenmaita puoli vuotta kestävissä valmiusvuoroissa. Vuonna 2005 ensimmäisenä vuorossa olivat Italia, Ranska ja Iso-Britannia. Niputtamalla jäsenmaita yhteisiin valmiusvuoroihin, EU ajoi taisteluosaston perustamisella myös laajempaa yhteistyötä maiden välillä.
Taisteluosasto saavutti täydellisen toimintakyvyn vuonna 2007. Sittemmin Suomi on ollut valmiusvuorossa seitsemän kertaa, useimmiten osana Pohjoismaista taisteluosastoa, johon kuuluvat myös Ruotsi, Norja, Viro, Latvia, Liettua ja Irlanti.
Valmiudessa on siis oltu, vaan miksi joukot ovat silti jääneet joutilaiksi?
Kriiseistä ei ainakaan ole ollut pulaa. Yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan erikoistunut tutkija Tuomas Iso-Markku Ulkopoliittisesta instituutista kertoo, että kysymys taisteluosaston käyttämisestä on vuosien varrella noussut pinnalle EU-jäsenmaissa esimerkiksi Malin ja Keski-Afrikan tasavallan kriisien puhjettua. Mutta aina jäätiin puheen tasolle.
EU:n vuoden 2016 globaalistrategia on voinut vaikuttaa siihen, että intoa joukkojen käyttämiselle on ollut entistä vaikeampi löytää. Strategiassa EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan painopiste siirtyi EU-alueen ulkopuolisesta kriisinhallinnasta kohti Euroopan ja jäsenmaiden puolustusta.
Afganistanin evakuointien jälkimainingeissa ja strategisen kompassin valmistelun yhteydessä käydyn keskustelun pohjalta voidaan todeta, että EU:n taistelujoukon joutilaisuus johtuu pääasiassa poliittisesta erimielisyydestä nopean toiminnan prioriteeteistä, taisteluosaston sovellettavuudesta sekä kustannusten jakamisesta.
Tähtäimissä tarpeeseen mukautuva joukko
Suurin este EU:n taistelujoukkojen käytölle on yksinkertaisesti poliittisen yhteisymmärryksen puute ja strategisten kulttuurien erot. Vaikka jäsenmaat peräänkuuluttavat kokonaisvaltaista yhteistyötä joukkojen käyttötavasta, EU:n toimintaympäristöä ja uhkakuvia ei nähdä yhteisinä. Strateginen kulttuuri on jokaisessa 27 jäsenmaassa erilainen, huomauttaa puolustusministeriön puolustusyhteistyöyksikön erityisasiantuntija Ilmari Uljas.
– Aina joku kriisi on enemmän jonkun toisen jäsenmaan kuin toisen. Osa korostaa eteläistä naapurustoa ja Afrikkaa, osa itäistä. Prioriteetit ovat erilaiset. Strategisessa kompassissa pyritään vastaamaan tähän ongelmaan, sanoo Uljas.
Toinen este piilee siinä, että EU:n taisteluosastoa nykymuodossaan ei pystytä soveltamaan riittävästi erilaisiin kriiseihin. Tämän takia EU:n strategisen kompassin valmistelussa on pohdittu keinoja kehittää nopeaa toimintaa sovellettavammaksi.
Esimerkiksi, EU:n taisteluosasto voitaisiin koota erikseen kunkin kriisinhallintatehtävän tarpeisiin perustuen sen sijaan, että samanlaista joukkoa käytettäisiin joka tehtävässä. Suomi on puhunut strategisen kompassin valmistelussa tällaisen tarvelähtöisyyden puolesta.
Erityisesti Afganistanin kriisi palautti tämän kysymyksen keskusteluun, kun valmiudessa oleva taisteluosasto ei soveltunut kokonsa ja muiden kykyjensä puolesta tehtävään. Afganistanin kriisin seurauksena strategisen kompassin valmistelussa on pohdittu teknisiä kysymyksiä, kuten valmiusvuorojen pituutta ja joukon kokoa, mutta myös laajempia toiminnan kehittämiseen liittyviä kysymyksiä.
Afganistanin kriisin innoittamana Euroopan unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja Josep Borrel väläytti marraskuussa 2021 mahdollisuutta perustaa uusi suurempi taisteluosasto. Borrel ehdotti joukon koon kasvattamista 1 500:sta noin 5 000:een.
Suomi ei ole toistaiseksi lämmennyt ajatukselle uuden joukon perustamisesta. Sen sijaan nykyisen joukon koon kasvattaminen ja muu kehittäminen sovellettavampaan suuntaan on mahdollista.
Tämän toteuttamiseksi voitaisiin käyttää EU:n perussopimuksesta löytyvää artikla 44:ää. Ilmari Uljaan mukaan artikla on ollut paljon esillä EU:n strategisen kompassin valmistelussa.
Artikla 44 mahdollistaisi sen, että pieni joukko halukkaita jäsenmaita, joilla on voimavarat toteuttaa tehtävä, saisi Euroopan unionin neuvoston päätöksellä suorittaa sille osoitetun kriisinhallintatehtävän itsenäisesti mutta EU:n nimissä.
– Operaation toteutus ja tähän liittyvät päätökset olisivat tämän pienemmän jäsenmaajoukon käsissä. Tämä olisi perussopimuksen mahdollistama joustavampi toimintamalli kehittää EU:n toimintaa, sanoo Uljas.
Esimerkiksi tehtävälle lähetettävän taisteluosaston koko olisi yksityiskohta, josta halukkaiden jäsenmaiden joukko saisi mahdollisesti päättää itse. Tällaisista muodollisuuksista ei kuitenkaan ole vielä varmuutta, sillä artikla 44:ää ei ole koskaan käytetty.
Jäsenmaat eivät toistaiseksi ole yhtä mieltä artiklan käytöstä. Kriitikoiden mielestä kaikkien EU:n toimien tulisi olla kokonaisvaltaisesti kaikkien jäsenmaiden käsissä, suunnitelemaa ja hyväksymää, eikä pelkkä neuvoston yksimielinen päätös artikla 44 käytöstä edusta EU:n perusideaa yhdessä toimimisesta.
Reilumpaa kustannusten jakamista
Kolmas suuri haaste liittyy rahaan. Tällä hetkellä taisteluosastojen kustannuksista suurin osa jää valmiusvuorossa olevien EU-jäsenmaiden maksettavaksi. Kun rahan lisäksi jäsenmaan pitäisi pistää omat sotilaansa likoon yhteisen hyvän tähden, kynnys lähettää taisteluosasto kriisin keskelle on jäsenmaalle korkea.
Ratkaisuksi on ehdotettu taisteluosaston käytöstä aiheutuvien kustannusten jakamista tasaisemmin jäsenmaiden kesken. Esimerkiksi Suomi tukee yhteisten kustannusten laajentamista, kertoo Ilmari Uljas puolustusministeriöstä.
– Suomi näkee tämän solidaarisuuden ja yhteisen kulttuurin luomisen kanavana, etteivät kulut kaadu valmiusvuorossa olevien maiden painolastiksi, Uljas sanoo.
Uljaan mukaan yksityiskohtaisempaa keskustelua yhteisten kustannusten laajentamisesta ei kuitenkaan ole vielä avattu strategisen kompassin valmistelun yhteydessä. Tämä tarkoittaa, että esimerkiksi osaston harjoittelun ja mahdollisesta operaatiosta paluun kustantamisesta ei ole vielä neuvoteltu.
Tällä hetkellä EU:n taistelujoukon siirtyminen operaatioalueelle kustannetaan yhteisistä kuluista, mutta paluuta ei. Uljas uumoilee, että kustannuksista neuvotellaan mahdollisesti erikseen, kun EU:n strateginen kompassi pannaan täytäntöön ensi vuonna.
Yhteiset uhkakuvat
Strateginen kompassi etenee seuraavaksi uudestaan ulko- ja puolustusministereiden käsittelyyn ja lopulta maaliskuussa Eurooppa-neuvoston hyväksyttäväksi. Viimeisimmästä luonnoksesta saatujen tietojen perusteella kunnianhimoa kehittää EU:n taisteluosastoa osana unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikan laajaa pakettia kyllä löytyy.
Kunnianhimo ei kuitenkaan vie pitkälle, jos jäsenmaat eivät pysty vetämään yhtä köyttä esimerkiksi suurissa rahoitukseen liittyvissä kysymyksissä. On yhä mahdollista, että strategisen kompassin tuomat konkreettiset muutokset jäävät vaatimattomiksi erimielisyyksien takia. Poliittista tahtoa puolustuskysymyksissä peräänkuulutti myös EU-komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen vuosittaisessa puheessaan unionin tilasta.
Viime vuosi kriiseineen näytti, että EU-jäsenmaiden rauha järkkyy melko helposti, jos vanhentuneella turvallisuus- ja puolustuspolitiikalla ei pystytä vastaamaan tämän päivän hybridiuhkiin. Suurvaltojen sapelinkalistelun muistuttaessa soinniltaan jatkuvasti enemmän kylmän sodan valtapelejä, on turvallisuus- ja puolustuspoliittisesti uskottava ja sopeutumiskykyinen EU tärkeämpi kuin koskaan. Erityisesti pienelle pohjoismaalle, joka ei nauti sotilasliittouman suojelua.
Suomalaisten aktiivinen osallistuminen keskusteluihin osoittaa, että Suomi näkee EU:n turvallisuuden yhteisenä asiana, johon on tärkeää satsata. Tottakai Suomellakin on omat prioriteettinsa turvallisuus- ja puolustuspolitiikan suhteen, eikä se varmasti niitä tiukoissakaan neuvotteluissa unohda. Mutta pienen jäsenmaan on ainoastaan helppoa ja järkevää hyväksyä se tosiasia, että EU:n uhkakuvat ovat myös Suomen uhkakuvia.
Kirjalliset lähteet
- Barcikowska, A. (2015). EU Battlegroups – ready to go? European Union Institute for Security Studies.
- Pulkkinen, E. (18.9.2021). EU tarvitsee suurvaltakilpailun aikaan sovitetut taisteluosastot. Helsingin Sanomat.
- Försvarsmakten. (20.3.2015). NORDIC BATTLEGROUP NBG15.
- Ulkoministeriö. (13.10.2021). EU:n turvallisuus- ja puolustusyhteistyön strateginen arviointi ja ohjaus eli strateginen kompassi.
- Romsi, V. (16.11.2021). EU suunnittelee uusia nopean toiminnan joukkoja – Borrell: Puolan rajakriisi on esimerkki tulevaisuuden hybridiuhista. Yle.
- Euroopan komissio. (15.9.2021). Puheenjohtaja von der Leyenin puhe unionin tilasta 2021.
